nieuws

Nog veel onduidelijkheid over consequenties Klimaatakkoord  

Beleggingen

Over de consequenties van het Klimaatakkoord heerst nog veel onzekerheid.  Maar ook nog volop onzekerheid over hoe die te realiseren en wat het effect ervan zal zijn. Vele maatregelen zullen nog nader moeten worden uitgewerkt.  

Nog veel onduidelijkheid over consequenties Klimaatakkoord  

In lijn met het regeerakkoord presenteerde Ed Nijpels eind vorig jaar het langverwachte ontwerp-Klimaatakkoord aan het kabinet. De voorstellen in dat Klimaatakkoord beogen de Nederlandse CO2-uitstoot in 2030 met ten minste 49 procent terug te dringen. Het uiteindelijke doel is om 48,7 megaton (verder: Mton) emissiereductie te bewerkstellingen in vijf sectoren: Gebouwde omgeving, Mobiliteit, Landbouw en landgebruik, Industrie en Elektriciteit. Op die manier wil de Nederlandse overheid een relevante bijdrage leveren aan het klimaatakkoord van Parijs.

Woningen: een wijkgerichte en gefaseerde aanpak

In het Klimaatakkoord zijn ten aanzien van de gebouwde omgeving diverse afspraken gemaakt. Samen moeten die ertoe leiden dat er in 2030 3,4 Mton minder CO2 wordt uitgestoten dan in het referentiescenario. Om deze doelstelling te halen moeten er ongeveer 1,5 miljoen bestaande woningen verduurzaamd worden en moet de CO2-uitstoot in de bestaande utiliteitsbouw met 1 Mton extra worden verminderd.

Om met de utiliteitsbouw te beginnen: partijen stellen voor om in nauwe samenwerking met de sectorale koepelorganisaties en de Rijksoverheid een ‘samenhangend pakket van wettelijke normen en ondersteunende instrumenten’ te ontwikkelen dat leidt tot 50% CO2-reductie in 2030 t.o.v. 1990 en CO2-arme utiliteitsbouw in 2050. Dat is weinig concreet, maar er staat een stip op de horizon.

Bestaande woningen

Ten aanzien van de verduurzaming van bestaande woningen is het Klimaatakkoord specifieker: dat moet gaan gebeuren door middel van een ‘wijkgerichte en gefaseerde’ aanpak. Waar de meeste woningen nu nog worden verwarmd door een traditionele cv-ketel, zal op termijn bekeken worden of bijvoorbeeld aansluiting op een warmtenet of een all electric oplossing met warmtepompen mogelijk is. Dat hangt niet alleen af van de wijk (bijv. hoogbouw/laagbouw, dichte bebouwing of niet, nieuwe of oude huizen) maar natuurlijk ook van wat bewoners en eigenaren vinden. Op dat laatste kom ik hieronder nog terug.

De wijkgerichte en gefaseerde aanpak vindt plaats aan de hand van zogeheten leidraden, waarbij de gemeenten een leidende rol en regiefunctie krijgen in het proces. Gemeenten kunnen gebouweigenaren stimuleren door subsidies te verstrekken, maar ook domweg dwingen door op zeker moment de levering van aardgas te stoppen. Er is nog wel ruimte voor gebouweigenaren om hun eigen plan te trekken, maar dat zal veelal duurder zijn dan de maatregelen die via de wijkgerichte aanpak worden aangeboden.

Innovaties

Het Klimaatakkoord gaat ervan uit dat in (pilot)projecten geleerde lessen leiden tot technische en organisatorische innovaties. Daarnaast moet de sector arrangementen (bijv. bundeling aan de vraagzijde en toepassen innovatieve aanbestedingsvormen) en standaarden (bijv. betaalbare en effectieve isolatiemaatregelen) gaan ontwikkelen, die aan de bewoners en eigenaren kunnen worden voorgelegd. Dit alles dient uiteindelijk te leiden tot een efficiëntieslag en kostenreductie.

Parallel daaraan komt er een breed palet aan financieringsmogelijkheden beschikbaar voor alle doelgroepen om het uitvoeren van de verduurzamingsmaatregelen te bekostigen. Het voornemen is om de onrendabele top weg te nemen door middel van subsidiëring en belastingmaatregelen (bijvoorbeeld de belasting op gas omhoog en de belasting op elektriciteit omlaag). Die aanpak slaagt alleen als de verduurzaming door middel van de gedaalde energierekening (aangevuld met subsidies) kan worden terugverdiend.

Om het kostenplaatje compleet te maken: het totale pakket aan voorstellen in de gebouwde omgeving vergt 6,8 tot 13,5 miljard euro aan investeringen tot 2030, naast 0,8 tot 3,9 miljard voor duurzame warmteproductiviteit bij warmtebedrijven en voor verwijdering van aardgasaansluitingen en -leidingen. Van het totaal komt 3 tot 4 miljard voor rekeningen van de dienstensector (utiliteitsbouw). De nationale kosten van het pakket liggen tussen de 75 en 90 miljoen euro. De nationale kosten zijn relatief laag omdat de kosten van rente en afschrijvingen worden gecompenseerd door besparingen op aardgas. Buiten de gebouwde omgeving komen daar nog wel kosten van extra warmtelevering en het verwijderen van gasaansluitingen bij.

Onzekerheid alom

Tot zover de plannen. Inmiddels heeft de minister van EZK aan zowel het Centraal Planbureau (CPB) als het Planbureau voor de leefomgeving (PBL) verzocht om de effecten van het ontwerp-Klimaatakkoord door te rekenen. De bevindingen van de laatste zijn het meest relevant voor deze bijdrage, aangezien het PBL specifiek ingaat op de voorgestelde maatregelen voor de gebouwde omgeving.

Niet helemaal verrassend constateert het PBL om te beginnen dat veel nog onzeker is. Ofwel: tal van onderwerpen uit het ontwerp Klimaatakkoord moeten nog verder worden uitgewerkt. Het hangt van die uitwerking af welke vorm de voorgestelde instrumenten zullen krijgen in het finale Klimaatakkoord. Ook is onzeker hoe burgers en bedrijven gaan reageren op de beleidsvoorstellen. Daarnaast is onduidelijk welke technologische en maatschappelijke ontwikkelingen een rol gaan spelen in de toekomst.

Deze onzekerheden wegen zwaar en dat komt tot uiting in de bandbreedten die het PBL bij de resultaten presenteert. Het PBL concludeert bijvoorbeeld dat de in het Klimaatakkoord voorgestelde instrumenten voor alle sectoren bij uitvoering kunnen leiden tot een reductie van tussen de 31 en 52 Mton ten opzichte van het basispad. Het beoogde totale doel van 48,7 Mton emissiereductie valt weliswaar binnen deze bandbreedte, maar wordt volgens het PBL met het huidige ontwerp-Klimaatakkoord waarschijnlijk niet gehaald. Want, zo schrijft het adviesorgaan, dat lukt alleen als (1) de politiek unaniem kiest voor een maximale effectieve uitwerking voor alle voorgestelde instrumenten; en (2) er in het gedrag van partijen met zekerheid kan worden gerekend op een stapeling van verschillende meevallers in reactie op het beleid. Beide vooronderstellingen liggen niet voor de hand. Tot slot merkt het PBL nog op dat er factoren zijn die op dit moment niet in de berekening kunnen worden meegenomen, zoals afwijkingen in economische groei, energieprijzen, technologieontwikkelingen en ontwikkelingen in het buitenland. De onzekerheid is daarmee nog groter dan de bandbreedte suggereert.

Subsidiebudgetten beperkende factor

Ook ten aanzien van de gebouwde omgeving stelt het PBL vast dat de onzekerheden over de effecten van het pakket groot zijn. Bij woningen wordt deze onzekerheid voornamelijk veroorzaakt door:

  • de manier waarop de subsidies worden verdeeld over type technieken, huur- en koopwoningen en over bewoners in de buurten waarvoor warmteuitvoeringsplannen worden vastgesteld;
  • de looptijd van de beschikbare financieringsproducten;
  • de mate waarin kostendaling wordt gerealiseerd (als gevolg van efficiëntie, standaarden en arrangementen); en
  • het tempo waarin uitvoeringsplannen worden vastgesteld en uitgevoerd.

Zoals gezegd gaan de gemeenten een coördinerende rol te spelen bij de wijkgerichte aanpak. Het is op dit moment echter onduidelijk of gemeenten voldoende extra financiële middelen krijgen om deze taken uit te voeren.

Struikelblok

Het grootste struikelblok lijken echter de beschikbare subsidiebudgetten. Als het overige beleid de gewenste effecten sorteert, dan wordt het aantal woonlastenneutrale woningaanpassingen beperkt door de beschikbare subsidiebudgetten. Het PBL concludeert dat in het gunstigste geval maximaal 1,1 miljoen van de beoogde 1,5 miljoen woningen kunnen worden verduurzaamd. Als gevolg hiervan lijken de afgesproken reductiedoelen op dit moment niet te worden gehaald. De afspraken hierover  moeten worden bijgesteld.

Voor de utiliteitsbouw wordt de onzekerheid voornamelijk veroorzaakt door onduidelijkheid over de manier waarop de aangekondigde norm (het streefdoel) zal worden uitgewerkt. Deze norm zou ingevuld kunnen worden door het maximale verbruik van primair energie in kWh/m² te bepalen, maar kan ook minimum isolatie-eisen of een verplicht maatregelenpakket behelzen. Het ontwerp-Klimaatakkoord heeft de intentie om zich te richten op aardgasbesparende maatregelen. Het is echter moeilijk om een kWh-norm zo te formuleren dat specifiek die vorm van besparing wordt gerealiseerd (aangezien dit doel ook kan worden behaald door bijvoorbeeld Ledverlichting en zonnepanelen, wat geen directe emissiereductie oplevert in de sector gebouwde omgeving). Het doel kan wel worden bereikt als de norm wordt ingevuld met minimum isolatie-eisen of maatregelenpakketten gericht op besparing op het gasverbruik. Daarnaast zijn er (nog) geen sancties afgesproken voor het niet naleven van de norm.

Politiek aan zet

Kort samengevat: volop plannen, maar ook volop onzekerheid over hoe die te realiseren en wat het effect ervan zal zijn. Vele maatregelen zullen nog nader moeten worden uitgewerkt en er zullen politieke keuzes moeten worden gemaakt over de inzet van de verschillende voorgestelde maatregelen. Op dit moment worden die politieke keuzes ofwel niet gemaakt, of wel gemaakt maar om oneigenlijke (lees: electorale) redenen. Zo lijkt de VVD vooral bezig met het afhouden van ‘klimaatdrammers’, om niet te veel terrein te verliezen op het FVD. Ook het CDA lijkt niet al te voortvarend te werk te willen gaan. Daartegen willen D66, GroenLinks en de Christenunie juist wel vaart maken. Of er op korte termijn ook daadwerkelijk voortgang wordt geboekt, is afhankelijk van de mate waarin deze partijen het eens worden over de invulling, uitwerking en aanpassingen van de in het ontwerp-Klimaatakkoord voorgestelde maatregelen. Het proces tot nu toe stemt weinig hoopvol, terwijl er toch echt een enorme opgave ligt om de gebouwde omgeving te verduurzamen.

Tot slot nog dit: hierboven schreven we  dat de verduurzaming van bestaande woningen niet zal lukken over het hoofd van de bewoners en eigenaren heen. Anders geformuleerd: de bereidheid van burgers om mee te werken aan deze transitie zal een grote rol spelen. Hoezeer dat waar is, bleek onlangs toen de rechtbank Amsterdam bepaalde dat huurders de voorgestelde verduurzamingsmaatregelen van een woningcorporatie niet behoefden te accepteren, omdat niet uitgesloten was dat dit uiteindelijk zou leiden tot een verhoging van de woonlasten. Ook in het ontwerp-Klimaatakkoord is overigens opgenomen dat huurders zich moeten kunnen uitspreken over de redelijkheid van een voorstel tot verduurzaming.

Grootste uitdaging

We concluderen dus dat los van de noodzaak tot meer politieke inhoud en eenheid, wet- en regelgeving aangepast moet worden. Dat is ook als maatregel in het ontwerp-klimaat akkoord meegenomen. De vraag is alleen welke aanpassingen er precies nodig zijn en wat het tijdspad is. De aanpassingen zullen niet alleen in de nieuwe Omgevingswet, Energiewet en de nieuwe Warmtewet moeten komen maar ook nog eens op elkaar moeten worden afgestemd om de energietransitie echt te  laten slagen. Dat is misschien nog wel de grootste uitdaging.

Charles F. van der Vlis en Alexandra Jurgens-Boot zijn verbonden aan Boot Advocaten in Amsterdam.

Reageer op dit artikel